《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于2008年5月1日起施行，该《条例》的施行，对于规范政府信息公开工作，保障公民、法人获得政府信息，推动信息资源共享，充分发挥政府信息为社会和经济发展服务，提高政府的透明度起到积极作用，同时，也给行政审判工作带来了新问题。2009年我院受理了第一批共4件要求政府公开信息的行政案件，2010年至今我院受理了15件要求政府公开信息的行政案件，随后此类案件数量将会不断增加，由于信息公开制度在我国属于新生事物，无论是行政机关还是人民法院对此类案件均比较陌生，缺乏经验，同时相关的法律、司法解释尚未出台，已有的规定中又存在一些不尽完善的地方，给人民法院审理信息公开行政案件带来了新的困难，为此，今年市区两级法院与市、区两级政府及各职能部门结合召开了多次调研会议，笔者现对调研会中重点关注的问题进行梳理、分析，如有不妥之处愿与同行共同商榷。

一、政府信息公开行政案件的受案范围问题

2010年至今我院受理了15件要求政府公开信息的行政案件，涉及有公安、财政、劳动保障、城建环保、国土资源、房屋拆迁、民政、交通、教体及计划生育等多个行政管理部门，原告请求各行政机关依据《条例》第十条之规定主动公开各部门的财政预算、决算报告。一石激起千层浪，法院应诉通知送达各行政机关后，政府各职能部门的反对声音也随之而来，多数行政机关认为此类案件不属于法院行政案件受案范围，理由是行政机关是否主动公开信息对原告的权益没有产生实际影响，且不侵犯原告的人身权和财产权。那么，对于政府信息公开案件是否应当受理，或者哪一类信息公开案件可以受理，哪一类信息公开案件应当排除在行政案件受案范围之外，我们从行政诉讼法及其司法解释的规定分析如下：我国《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里使用的概念是“合法权益”，但是第11条又规定“认为侵犯其他人身权和财产权的”，事实上第11条对第2条又作了限制性的规定。大家知道公民、法人或者其他组织的合法权益，不仅仅是人身权和财产权，宪法规定了很多权利，除了人身权和财产权以外，还包括政治权利、受教育权、劳动权、社会保障权等各项社会经济权利。那么，公民、法人或者其他组织申请行政机关公开政府信息，行政机关拒绝答复侵犯申请人的什么权利呢？信息公开与公民的知情权有关，拒绝向申请人公开信息意味着对公民知情权的侵犯。但是知情权并不能列入人身权和财产权的范围，它是一种政治权利，而政治权利目前尚不能列入行政诉讼受案范围之中。能够纳入行政诉讼受案范围的行政行为应当具备两个条件：对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响，该行政行为涉及公民、法人或者其他组织的权益属于人身权和财产权。由此看来，该类行政行为并不符合当前我国行政诉讼案件的受案范围。政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形成记录、保存的信息内容在法定期间内向社会予以公开的行为，因此政府公开信息或者不予公开信息的决定属于行政行为，但是这种行政行为对公民、法人或者其他组织的权益是否产生实际影响了呢？根据《条例》第五条规定“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”及《条例》第十五条规定“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。说明政府信息公开带有公益性质，不排除政府公开信息的行政行为有可能对当事人的个人隐私或者商业秘密等产生影响，从而导致对当事人人身权和财产权造成实际影响。如：房产管理部门公开其掌握的商品房预售信息；城市规划部门公开其掌握的城市长、短期规划信息；公安部门公开公民户籍信息及城市房屋拆迁部门公开其掌握的补偿安置信息等等都可能对当事人的人身权和财产权造成实际影响。从扩大行政诉讼受案范围，加强对行政机关的司法监督力度，更加充分的保护公民、法人或者其他组织的合法权利的角度出发，法院受理此案行政案件是符合行政诉讼发展的总体趋势和发展要求的，并且当前我国有些法院已将受教育权，劳动权、社会保障权纳入了行政案件的受案范围。

二、政府信息公开行政案件的原告主体资格问题

根据《条例》规定，政府信息公开分为主动公开和依申请公开两类，由此确定政府信息公开行政案件的种类为：（1）认为行政机关未依法主动公开信息的；（2）认为行政机关主动公开信息侵犯其合法权益的；（3）申请行政机关公开信息未予答复的；（4）申请人对行政机关作出不予公开信息的决定不服的；（5）申请人对行政机关公开信息的内容不服的。目前我院审理的都是第一和第三类。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”从《条例》的内容看信息公开是带有公益性的，并且《条例》没有对申请公开人的资格进行任何限制，任何人都可以要求公开与其自身权益无直接关系的任何信息，行政机关不能以申请人要求公开的信息与其无关为由予以拒绝。所以，首先在依申请而引起信息公开案件中，申请人由于向行政机关提出申请而启动信息公开程序，成为信息公开行为的行政管理相对人，从而具有原告主体资格；其次，如政府公开信息涉及权利人的个人隐私或商业秘密，那么权利人应当有权作为原告提起诉讼；第三，根据《条例》第二章规定，政府应当主动向社会公开其掌握的信息范围及种类，如行政机关未主动公开政府信息，那么是否任何人均可向法院提起行政不作为诉讼从而成为该类案件的适格原告呢？目前我国尚未建立公益诉讼制度，贸然认可此类案件的原告资格，既不符合我国的国情，也与人民法院的承受能力不相适应。因此，对此案件应由法院告知起诉人先向行政机关申请，经行政机关审查申请人申请获取的信息是否侵犯个人隐私、商业秘密及国家秘密后，对申请人予以书面答复，如行政机关拒绝公开或者不予答复则申请人获得原告主体资格。

三、政府信息公开行政案件的举证问题

目前我院受理的政府信息公开行政案件的主要类型是申请行政机关公开信息未予答复的行政不作为案件，那么，该信息是否存在、是否属于被告掌握及是否符合公开的条件，将成为法庭审理的关键。根据我国《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”。行政机关如果以信息不存在或者不由其掌握为由拒绝向申请人提供信息，那么谁对于信息是否存在或者是否属于该行政机关掌握负有举证责任？如果申请人要求公开的信息属于国家秘密、商业秘密，行政机关对申请人要求公开的政府信息负有举证责任，那么被告若答复，则构成泄密，若不答复，则属于行政不作为违法或者造成败诉的法律后果，行政机关将陷入两难境地，也使法院整个庭审活动无法进行。如我院审理的原告王清诉市公安局政府信息公开不作为案件，原告王清要求公安机关公开2010年度政府预算、决算报告，被告答辩称“该预算、决算报告属国家秘密，如公开，将涉及我市的警力、警械配备等国家秘密，答复不予公开；再如原告李伟诉区国土资源管理局要求公开政府在拆迁范围内对各拆迁户的补偿安置协议内容，被告诉称该信息不由国土资源部门掌握而由拆迁公司掌握，并且该信息涉及个人隐私不能予以公开。根据《条例》第十条及第十一条规定，政府各职能部门的预算、决算报告和房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于公开的范围，同时《条例》第十四条也规定了不予公开的范围，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息应当不予公开。但是该《条例》对国家秘密、商业秘密和个人隐私没有进行明确界定，如何判断？由谁来认定？在审理时审判人员很难掌握，是否允许将该类信息交给合议庭审查，如不能交合议庭审查，那么如何判断该信息是否属于不予公开的范围，如可交给合议庭审查，那么是否构成泄露秘密，在裁判文书的制作中同样出现该类问题，判决书的举证质证部分是否能涉及该类证据，如因秘密不能提及该政府信息，那么判决书的评理部分如何展开论述。法院能否在判决书中认定该信息属于国家秘密、商业秘密或个人隐私。这种情况给法院的审理带来很大困难，如何处理公开与泄秘的矛盾冲突，还需要进一步研究。对于信息是否存在及由谁掌握这类问题的举证责任目前比较可行的办法就是将举证责任转移到原告身上，由原告提供该信息存在及由谁掌握的线索，由法院进行调查取证，以查明案件事实，这种办法与当前的《行政诉讼证据规则》不发生矛盾，但需要行政机关予以配合。

涉及政府信息公开方面的行政案件除了上述受案范围、原告主体资格及举证责任中需要注意的问题比较多以外，在判决方式、信息性质的认定及判决的执行等还存在诸多难题，从所周知，政府机关制定了大量不宜为公众所了解的政策、文件，政府信息公开这一新生事物在我国目前的国情下，大多数行政机关都表现出一定的不适应，要提高政府工作的透明度，将政府的行为置于阳光之下，接受人民监督尚需很长时间。因此，法院应当根据我国国情，结合法院的承受能力，从行政诉讼法的规定出发，将原告资格限制在与其申请公开的政府信息具有直接利害关系的范围内，有选择的受理此类案件。